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Unter Staatsleistungen versteht man im deutschen Staatskirchenrecht alle auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden finanziellen Zuwendungen der Länder an die traditionellen Kirchen, die auf Grund historischer Gegebenheiten entstanden sind. Die Staatsleistungen werden in Art. 138 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) erwähnt, der gemäß Art. 140 GG geltendes Verfassungsrecht ist. Subventionen sind keine Staatsleistungen in diesem Sinne.
Im weiteren, nicht technischen Sinne versteht man unter Staatsleistungen alle finanziellen Zuwendungen des Staates an Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften unabhängig von Entstehungsgrund und -zeit.
Keine Rolle spielt, ob die Staatsleistungen lediglich eine Pflicht des Staates begründen oder ob dieser auch ein subjektives Recht der jeweiligen Gemeinschaft gegenübersteht.
Inhaltsverzeichnis |
Die Staatsleistungen im technischen, engeren Sinne und diejenigen im weiteren Sinne kann man einteilen in positive und negative Staatsleistungen. Positive Staatsleistungen mehren das Vermögen aktiv. Dagegen verzichten negative Staatsleistungen lediglich darauf, das Vermögen zu mindern, wie es bei Steuer- und Gebührenbefreiungen der Fall sein kann.
Zu den positiven Staatsleistungen gehören vor allem die Dotationen, also zweckgebundene Zuwendungen zur Finanzierung kirchlicher Behörden und Amtsträger. Im Katholischen Bereich spricht man im ersten Fall von Bistumsdotationen, im evangelischen von Dotationen für das Kirchenregiment. Unter die Dotation von Amtsträgern fallen vor allem Zuschüsse zur Besoldung der Pfarrer. Neben den Dotationen gibt es aber auch eine Vielzahl von regional unterschiedlichen Formen der positiven Staatsleistungen, die sowohl in Geld- als auch in Sachzuwendungen (Nahrungsmittel), in Nutzungs-, Bau- und Unterhaltungspflichten bestehen können. Sie können dem Betrag nach festgelegt sein oder bedarfsabhängig.
Staatsleistungen können auf alten Titeln beruhen und dann auch häufig ungeschrieben oder gewohnheitsrechtlich sein, sie werden aber in den letzten Jahren immer häufiger in Staatskirchenverträgen zusammengefasst und neu geregelt. Zumeist wird dabei Wert darauf gelegt, dass es sich auch bei dieser Festschreibung nicht um freiwillige Subventionen des Staates, sondern weiterhin um historische Verpflichtungen handelt.
Die neueren Staatsleistungen im weiteren Sinne sind Teil der staatlichen Kultur- und Grundrechtsförderung. Bei paritätischer Berücksichtigung der verschiedenen Gemeinschaften ist eine solche Förderung nicht nur zulässig, sondern in einem weltanschaulich neutralen Staat geradezu geboten, da Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften sonst gegenüber anderen gesellschaftlichen Gruppierungen benachteiligt wären. Staatsleistungen in diesem Sinne erhalten neben den großen Kirchen unter anderem die Altkatholische und Altlutherische Kirche, die Israelitische Synagogengemeinde, Freireligiöse Landesgemeinden und Freigemeinden, teilweise auch die Methodisten[1] sowie neuerdings der Zentralrat der Juden in Deutschland.[2]
Als rechtlich problematischer erscheinen demgegenüber die älteren, historisch gewachsenen sogenannten Staatsleistungen im engeren Sinne. Ihre Entstehung ist nur vor dem Hintergrund der geschichtlichen Entwicklung in Deutschland verständlich, da sie die Folge von verschiedenen Enteignungen der Kirchen sind. Die Intensität dieser Enteignungen war regional unterschiedlich, so dass sich auch die Höhe der daraus folgenden Staatsleistungen unterscheidet. Die evangelischen Landeskirchen wurden vor allem während der Reformationszeit, nach dem Westfälischen Frieden 1648 und zum Ende des 18. Jahrhunderts enteignet. Die katholische Kirche wurde zwar auch durch den Westfälischen Frieden betroffen, die weitaus umfangreichsten Enteignungen geschahen jedoch durch die Organischen Artikel 1802 für linksrheinische, von Frankreich annektierte Gebiete und durch den Reichsdeputationshauptschluss 1803.
Allein in Folge des Reichsdeputationshauptschlusses bekamen ca. 95.000 km² einen neuen Herrscher oder Eigentümer (zum Vergleich: dies entspricht einer Fläche von ca. 27% des heutigen Bundesgebietes von 357.050 km² – freilich in anderen Grenzen). Ein Großteil dieser Fläche war das Staatsgebiet der aufgelösten geistlichen Reichsstände (vor allem die geistlichen Kurfürstentümer, aber auch Klöster und Stifte). Dieses sogenannte Herrschaftsgut wurde ersatzlos einem neuen Herrscher unterstellt. Einzig den vormaligen geistlichen Landesherrn wurde eine ihrer Stellung als Landesherr angemessene Pension gewährt. Diese Zahlungen endeten jedoch mit dem Ende der Amtszeit. Aus der Übertragung des Herrschaftsguts entstanden also keine heute noch zu zahlenden Staatsleistungen.
Von diesem Herrschaftsgut ist das sogenannte Dispositionsgut zu unterscheiden, bei dem die Kirchen nicht ihre staatliche Herrschaftsgewalt sondern ihre zivilrechtliche Eigentümerstellung verloren. Vorrangig aus diesem Dispositionsgut entstanden die heutigen Staatsleistungen im engeren Sinne. Die Enteignung des Dispositionsguts schuf nämlich kein beliebig verwendbares Staatsvermögen, da der Einzug des Kirchengutes im Wege der Gesamtrechtsnachfolge vollzogen wurde (§ 36 RDHS):
Bereits im Reichsdeputationshauptschluss wurde die Ablösung der jährlichen Entschädigungszahlungen durch Einmalzahlungen vorgesehen.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Kirchen vor den großen Enteignungen des 18. und 19. Jahrhunderts nicht auf größere Zahlungen aus staatlichen Steuermitteln angewiesen waren, sondern mit den Erträgen ihres Eigentums und den Steuereinnahmen als Inhaber der Herrschaftsgewalt auskamen. Die Finanzierung durch die Übereignung und Belastung von Grundstücken war keine kirchliche Besonderheit, da z. B. auch den Universitäten Grund und Boden überschrieben wurde. Eine sichere und dauerhafte Finanzierung ließ sich anders nicht erreichen. Erst nach den Enteignungen des Dispositionsguts der Kirchen und der Abgabe des Herrschaftsgutes entstand die Idee einer Finanzierung durch die Kirchenmitglieder in Form der heutigen Kirchensteuer.
Das Grundgesetz bestimmt in Art. 140 in Verbindung mit Art. 138 WRV:
Der Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates beschloss in erster Lesung eine Fassung des Art. 140 GG, die nur auf Abs. 2 des Art. 138 WRV Bezug nahm, die Regelungen über die Staatsleistungen in Abs. 1 aber (ebenso wie weitere Artikel) nicht umfasste. Dafür ordnete er ausdrücklich ein Fortbestehen der Staatskirchenverträge an, wobei umstritten war, ob darunter auch das Reichskonkordat fallen sollte.[3] Zu Formulierung und Inhalt des Art. 140 GG erzielte der Hauptausschuss zunächst keine Einigkeit, sodass der Fünferausschuss eine Formulierung vorschlug, die auch Art. 138 Abs. 1 WRV umfasste. Nach weiteren Ergänzungen nahm der Hauptausschuss in vierter Lesung die heutige Fassung des Art. 140 GG an [4] und ließ so die Regelungen der Weimarer Reichsverfassung über die Ablösung der Staatsleistungen als Verfassungsrecht fortgelten.
Das Grundgesetz enthält also ein Säkularisationsverbot (Abs. 2), die sog. Kirchengutsgarantie. Abs. 1 nimmt aber die Staatsleistungen im engeren Sinne hiervon aus: sie sollen, um die Rechtsverhältnisse von Staat und Kirchen zu entflechten, abgelöst werden. Mit der Ablösung ist also nicht ein ersatzloser Wegfall der Staatsleistungen gemeint, sondern eine Entschädigung.
Damit sich die Länder als Zahlungsverpflichtete nicht ohne Rücksicht und auf Kosten der Kirchen von den Staatsleistungen entledigen können, sollte das Reich, selbst nicht von Zahlungsverpflichtungen betroffen, Grundsätze für die Ablösung aufstellen. Dazu ist es aber bis heute nicht gekommen, sodass auch die Landesgesetzgebung nicht tätig werden konnte. Auch so wurden aber vor allem auf Gemeindeebene vielfach Einigungen erzielt. Zahlreiche Staatskirchenverträge regeln die Staatsleistungen einvernehmlich und schaffen somit Rechtssicherheit.
Insbesondere diese älteren Staatsleistungen werden häufig als der Trennung von Staat und Kirche widersprechend kritisiert. So wird problematisiert, dass die beiden großen christlichen Kirchen trotz hoher Einnahmen an Kirchensteuern die Einkommen und Gehälter vieler ihrer Geistlichen in Höhe von 442 Millionen Euro jährlich durch staatliche Leistungen finanziert bekommen.[5] Andererseits wird argumentiert, die historische Begründung setze gerade eine Unterscheidung zwischen kirchlichen und staatlichen Vermögensträgern voraus.
Auch Autoren, die den Kirchen positiv gegenüberstehen, fordern aber eine Ablösung der Staatsleistungen, weil die historischen Verbindlichkeiten heute nicht mehr verstanden würden und man es somit Gegnern leichtmache, diese als Privilegien der Kirchen hinzustellen. „Die Beseitigung der Emotionen provozierenden historischen Staatsleistungen würde die in einem religiös-weltanschaulich neutralen Staat selbstverständliche Einbeziehung der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften in den Kreis der Empfänger grundrechtsaktivierender Staatsleistungen problemärmer und ‚kulturstaatsaktivierende Lösungen‘ leichter werden lassen.“[6] Dass die Staatsleistungen entgegen der Regelung der Weimarer Reichsverfassung und des Grundgesetzes bislang nicht völlig abgelöst wurden, wird damit begründet, dass die in einem solchen Fall zu zahlenden Entschädigungen die Haushalte der Länder übermäßig belasten würden.[7]
Die Staatsleistungen ermöglichen es, dass die Erträge des säkularisierten Vermögens dem Willen der historischen Stifter, Schenker und Erblasser gemäß verwendet werden, denn diese ließen die später säkularisierten Werte ursprünglich nicht dem Staat, sondern bewusst der Kirche oder einzelnen kirchlichen Einrichtungen zur Förderung allgemeiner oder bestimmter Aufgaben zukommen. Durch die Annahme der Staatsleistungen ist die Kirche andererseits verpflichtet, die von den Stiftern im Einzelnen vorgeschriebenen Zweckbestimmungen entsprechend umzusetzen.
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